*Paulo Daniel Ferreira de Menezes
“O Município não pode legislar sobre trânsito.” “A lei federal prevalece sobre a municipal.” “Se duas normas entram em conflito, aplicam-se os critérios hierárquico, cronológico ou da especialidade.” As proposições são familiares, repousam com singular conforto na memória jurídica e, talvez por isso mesmo, raramente se submetam ao incômodo de um exame mais demorado. Se todas essas proposições estiverem corretas, leitores, estamos fadados a uma existência dogmática bastante tranquila, na qual bastará invocar o art. 22, XI, da Constituição, acomodar a legislação federal no alto de uma imaginária escada normativa e considerar encerrado o problema antes mesmo de descobrir se havia, de fato, um problema a ser resolvido.
Como docente e entusiasta do Direito Constitucional, parece-me que já passou da hora de sairmos do elementar e avançarmos dois passos, porquanto a repetição de um dispositivo constitucional não equivale à compreensão do arranjo federativo que ele integra. Ora, a Constituição atribui privativamente à União competência para legislar sobre trânsito e transporte e, não obstante, também confere aos Municípios competência para legislar sobre assuntos de interesse local e suplementar a legislação federal e estadual no que couber.[1] Logo, a dificuldade não está em decorar quem “pode” ou “não pode” legislar, e sim em compreender que competência legislativa, administrativa, poder regulamentar e autonomia federativa pertencem a planos distintos.
Explico.
Em Lorena, no interior paulista, a Lei nº 3.758/2017 criou disciplina própria para bicicletas e similares, qualificou a inobservância de seus preceitos como infração e previu advertência, apreensão, multa e até perdimento do objeto após determinado período sem pagamento.[2] Em Baixo Guandu, no Espírito Santo, a Lei nº 3.368/2025 foi por caminho diverso e definiu como bicicleta elétrica veículo com duas ou três rodas, admitindo funcionamento autônomo do motor e acelerador em determinadas hipóteses.[3] Naquele, a controvérsia está na criação de um regime sancionatório próprio para condutas já alcançadas pelo sistema nacional. Neste, o problema recai sobre a própria definição de bicicleta elétrica, que a Resolução Contran nº 996/2023 delimita de modo mais restrito.[4] Ou seja, num caso, discute-se a consequência jurídica da conduta e, no outro, o próprio significado do objeto regulado.
“Bingo!”, diria Lênio Streck. Eis, ao menos à primeira vista, uma antinomia.
Dito isto, o primeiro impulso consiste em recorrer à hierarquia e resolver a contradição mediante a conhecida máxima segundo a qual a lei federal prevalece sobre a municipal.
Sucede que leis federais e municipais não mantêm entre si, apenas em razão da procedência, uma relação genérica de superioridade e inferioridade, pois cada ente retira diretamente da Constituição o fundamento de suas competências. Sendo assim, a pergunta decisiva é anterior à escolha da norma prevalente: encontrava-se o Município constitucionalmente autorizado a produzir aquela disciplina normativa? É nesse ponto, leitores, que o problema alcança a validade e torna insuficiente a aplicação automática dos critérios tradicionais de solução de antinomias, exigindo, ainda, que se distingam poder de legislar, poder regulamentar e competência material.
Nesse sentido, o Supremo Tribunal Federal, no Tema 430, fixou ser incompatível com a Constituição a lei municipal que imponha sanção mais gravosa do que a prevista no CTB, “por extrapolar a competência legislativa do município”[5], ao passo que, no Tema 967, reconheceu a competência municipal para regulamentar e fiscalizar o transporte privado individual de passageiros, sem admitir, entretanto, que Municípios e Distrito Federal contrariem os parâmetros estabelecidos pelo legislador federal em matéria submetida ao art. 22, XI.[6] Os dois precedentes convergem, pois, para uma mesma conclusão: há espaço para normatividade local, mas não soberania legislativa municipal em matéria constitucionalmente reservada à União.
Mas, afinal, como aplicar hierarquia, cronologia ou especialidade antes de saber se a norma posta em confronto poderia sequer ter sido validamente produzida por quem a editou?
A competência, assim, não se acrescenta aos critérios clássicos como um quarto expediente para solucionar antinomias, pois lhes é logicamente anterior: antes de escolher entre normas conflitantes, cumpre saber se aquela cuja validade se questiona poderia ter ingressado no ordenamento com aquele conteúdo. Quiçá resida aí a meia verdade constitucional anunciada no título, porque dizer que “o Município não pode legislar sobre trânsito” recorda corretamente a competência privativa da União, mas, tomada a fórmula sem maiores cuidados, obscurece tanto a autonomia normativa municipal quanto a distinção entre legislar, regulamentar e exercer competências materiais.
Enfim, no Direito acertar a resposta depois de formular mal a pergunta continua sendo uma maneira bastante engenhosa de errar.
*Paulo Daniel Ferreira de Menezes é advogado e docente convidado de Pós-graduação. Pós-graduado em Direitos Humanos (I9 Educação, 2026), em Direito Administrativo (IPEMIG, 2022), em Direito de Trânsito (Legale, 2022) e em Direito Público e Direito e Processo Constitucional (Legale, 2025). Atualmente, cursa especialização em Direito Penal e Criminologia pelo Instituto de Criminologia e Política Criminal (ICPC), bem como em Filosofia e Teoria Geral do Direito pela Faculdade I9. Instagram: @adv.danielmenezes.
[1] BRASIL. Constituição da República Federativa do Brasil de 1988, arts. 22, XI, e 30, I e II.
[2] LORENA. Lei nº 3.758, de 27 de junho de 2017, arts. 1º, 5º, 6º e 7º, caput e § 2º. Disponível em: https://www.legislacaodigital.com.br/Lorena-SP/LeisOrdinarias/3758-2017. Acesso em: 8 set. 2026.
[3] BAIXO GUANDU. Lei nº 3.368, de 23 de dezembro de 2025, art. 2º, III, alíneas “a” a “d”. Disponível em: https://baixoguandu.camarasempapel.com.br/Arquivo/Documents/legislacao/html/L33682025.html. Acesso em: 8 set. 2026.
[4] BRASIL. Conselho Nacional de Trânsito. Resolução CONTRAN nº 996, de 15 de junho de 2023, art. 2º, III, e art. 6º. Disponível em: https://www.gov.br/transportes/pt-br/assuntos/transito/conteudo-contran/resolucoes/Resolucao9962023.pdf. Acesso em: 8 set. 2026.
[5] SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. Tema 430 da repercussão geral. ARE 639.496. Disponível em: https://portal.stf.jus.br/jurisprudenciaRepercussao/verAndamentoProcesso.asp?incidente=4065176&numeroProcesso=639496&classeProcesso=ARE&numeroTema=430. Acesso em: 8 set. 2026.
[6] SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. Tema 967 da repercussão geral. RE 1.054.110. Disponível em: https://portal.stf.jus.br/jurisprudenciarepercussao/tema.asp?num=967. Acesso em: 8 set. 2026.