Trânsito seguro: direito fundamental de segunda ou de terceira dimensão?

Paulo Daniel Ferreira de Menezes *

Entre duas páginas de um mesmo artigo pode existir uma controvérsia inteira. Na décima oitava página da reprodução de Trânsito seguro: direito fundamental de segunda dimensão, Cássio Mattos Honorato afirma que a segurança viária, por pertencer à segunda dimensão, exige do Estado a regulamentação das vias, a fiscalização das condutas e a promoção de ações destinadas à proteção dos usuários. Dez páginas adiante, reconhece no art. 29, § 2º, do Código de Trânsito Brasileiro uma manifestação da solidariedade, especificamente aquela que a doutrina constitucional costuma associar aos direitos de terceira dimensão.[1] Duas afirmações, um mesmo direito e uma dificuldade que merece atenção, leitor amigo.

Estaria o autor em contradição?

Não, não necessariamente. Seria cômodo demais, e intelectualmente pouco recomendável, transformar a coexistência dessas características em demonstração de incompatibilidade lógica, sobretudo quando a própria teoria dos direitos fundamentais reconhece que diferentes dimensões podem comparecer na estrutura de uma mesma posição jurídica. A pergunta, então, é outra: se Honorato reconhece a solidariedade como elemento juridicamente relevante da circulação, por que a matriz social-prestacional deveria assumir predominância na classificação do direito que procura assegurá-la?

A propósito, a questão ganha interesse quando se recorda de que, cinco anos antes da publicação do artigo de Honorato, Juliano Viali dos Santos já sustentara, em monografia apresentada em 2006, que o trânsito em condições seguras constitui direito fundamental de terceira dimensão, dotado de natureza metaindividual.[2] Não se trata, pois, de inaugurar uma classificação ou reivindicar a descoberta de características até então ignoradas pela doutrina. Isso porque a terceira dimensão já havia sido defendida, assim como a existência de deveres públicos e individuais relacionados à segurança da circulação. Resta saber se Santos alcançou uma conclusão dogmaticamente mais adequada e se Honorato, malgrado a consistência de diversas premissas, atribuiu a determinadas características do direito uma relevância classificatória que seus próprios fundamentos não demonstram suficientemente.

De antemão, convém afastar um equívoco: a crítica não se dirige à fundamentalidade constitucional do trânsito seguro — a qual, aliás, constitui uma das principais contribuições de Honorato —, de igual sorte que não pretende negar a existência dos deveres positivos que o autor relaciona ao desenvolvimento histórico do Estado Social, bem como não se propõe a converter Santos em autoridade imune ao exame, como se a precedência cronológica dispensasse o enfrentamento das insuficiências eventualmente presentes em sua fundamentação. A rigor, o que se procura investigar é a legitimidade das passagens argumentativas que conduzem das características reconhecidas à classificação proposta, distinguindo aquilo que constitui fundamento efetivamente demonstrado daquilo que permanece dependente de justificação adicional; não seria, em verdade, a primeira vez que uma investigação identificaria corretamente as determinações de um dado objeto e, não obstante, encontraria dificuldades para explicar a relação existente entre elas.

Passemos, então, ao terreno dos fatos e dos conceitos.

Publicado na Revista dos Tribunais em setembro de 2011, o artigo de Honorato procura reconstruir o trânsito seguro como direito fundamental implícito, oriundo da articulação entre a liberdade de circulação e os deveres constitucionais de proteção da segurança. Ora, de que serviria assegurar constitucionalmente a liberdade de ir e vir se o Estado pudesse permanecer indiferente às condições em que essa liberdade é exercida? Teríamos, decerto, uma liberdade formalmente assegurada, porém entregue, quanto à sua realização, à prudência dos particulares e à generosidade das circunstâncias. É justamente essa insuficiência que Honorato procura superar, uma vez que a liberdade assegurada pelo art. 5º, XV, da Constituição não bastaria, per se, para garantir que a utilização das vias sucedesse em condições juridicamente aceitáveis, exigindo-se a atuação estatal destinada à preservação da vida, da integridade física e dos demais direitos expostos aos riscos da circulação.

Até aqui, nenhuma dificuldade, pois não há razão para discordar desse fundamento. O problema, como veremos, começa quando uma das determinações do trânsito seguro — a necessidade de atuação positiva do Estado — corre o risco de ocupar, na explicação classificatória, o lugar do próprio direito que se pretende concretizar.

Pois bem. Reconhecer a necessidade dessas obrigações seria suficiente para justificar a classificação do trânsito seguro na segunda dimensão? Eis, então, leitor, o ponto em que a demonstração merece avançar. Na página 18, Honorato parte da classificação na segunda dimensão para expor os deveres que dela decorreriam, não sendo correto atribuir-lhe, sem ressalvas, a operação inversa, como se houvesse simplesmente deduzido a natureza do direito da existência de prestações públicas. Ainda assim, a classificação previamente adotada continua a exigir fundamento capaz de demonstrar por que o caráter social-prestacional deveria prevalecer sobre as demais determinações presentes no mesmo direito.

Observe que a dificuldade não se resolve pela invocação genérica do Estado Social, porquanto a passagem de uma concepção predominantemente abstencionista das liberdades para outra, comprometida com a organização de condições materiais de exercício dos direitos, constitui transformação fundamental do constitucionalismo contemporâneo e disso não decorre que todo direito dependente de atuação positiva pertença predominantemente à segunda dimensão. Outrossim, o fato de a segurança figurar no catálogo dos direitos sociais do art. 6º da Constituição não demonstra, de maneira isolada, que o trânsito seguro, enquanto objeto jurídico específico, possua natureza majoritariamente social-prestacional. À guisa de exemplo, o direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, reconhecido como expressão da terceira dimensão, exige do Poder Público a realização de atividades de controle e prevenção, conforme se extrai do art. 225, § 1º, IV e V, da Constituição.

Dito isso, surge uma objeção que seria intelectualmente imprudente ignorar, a saber: bastaria a titularidade coletiva para situar um direito na terceira dimensão?

Convenhamos: a segunda dimensão também compreende direitos coletivos ou de coletividades.[3] Basta recordar a negociação coletiva de trabalho, reconhecida pelos arts. 7º, XXVI, e 8º, VI, da Constituição, por meio da qual se disciplinam interesses e condições de trabalho comuns a uma coletividade de trabalhadores. Portanto, a distinção entre segunda e terceira dimensão não corresponde à oposição simplista entre prestações individuais e bens coletivos.[4]

E, se a titularidade coletiva não basta para determinar a dimensão de um direito, que dizer da função que ele desempenha? Voltemos a Honorato. Ao caracterizar o trânsito seguro como garantia constitucional, o autor recupera a distinção entre direitos e instrumentos destinados a assegurá-los, reconhecendo que a segurança viária desempenha função de proteção da vida, da integridade física, da propriedade e da liberdade de circulação.[5] No entanto, a questão permanece: essa função assecuratória impediria que as próprias condições de segurança da circulação constituíssem objeto autônomo de proteção jurídica? Veja o leitor que a segurança viária protege a integridade física de pessoas determinadas, mas sua relevância normativa não começa apenas quando alguém sofre lesão corporal. Uma condição objetiva de insegurança pode existir e reclamar providências antes da ocorrência de qualquer dano individual. A proteção das condições de circulação, assim, não se esgota na reparação dos danos decorrentes de sua violação, conquanto mantenha relação evidente com a tutela da vida, da integridade física e do patrimônio.

Imagine-se uma via aberta à circulação cuja sinalização indispensável tenha sido retirada durante a realização de obras e não tenha sido reposta. O pedestre que pretende atravessá-la, o motociclista que dela se aproxima e o motorista que nela ingressa encontram-se expostos a uma situação cuja relevância jurídica não depende de algum deles já ter sofrido dano. As consequências individuais poderão ser diferentes, assim como diferentes serão as respectivas posições de vulnerabilidade e os deveres de conduta exigíveis. A segurança restabelecida, todavia, não constitui bem apropriável exclusivamente por qualquer desses sujeitos. A reposição da sinalização recompõe uma condição objetiva e compartilhada da circulação, beneficiando uma coletividade indeterminada de usuários atuais e potenciais.

Nesse cenário é que a contribuição anterior de Santos adquire importância.

Note: ao reconstruir a formação legislativa do art. 1º, § 2º, do CTB, o autor examina a substituição da expressão “todo cidadão” por “todos”, reconhecendo a amplitude subjetiva da proteção e afastando sua restrição à condição político-jurídica de cidadão. A partir dessa universalidade, desenvolve a natureza metaindividual do trânsito seguro e o situa na terceira dimensão. O autor também recupera, na caracterização doutrinária dos direitos metaindividuais, a impossibilidade de sua repartição em cotas-partes. Sua conclusão merece acolhimento, não obstante a argumentação reclame uma distinção adicional, sem a qual a titularidade universal poderia assumir uma função explicativa que não lhe pertence exclusivamente. Assim sendo, a dificuldade reside em demonstrar a indivisibilidade do próprio objeto da segurança viária, para além da identificação das características gerais dos direitos metaindividuais.[6]

Com efeito, a universalidade de determinado direito não significa, necessariamente, a indivisibilidade de seu objeto. Todos possuem direito à integridade física, à liberdade e à proteção da própria personalidade, sem que a extensão universal dessas posições jurídicas elimine sua titularidade individual.

A expressão “direito de todos” identifica a amplitude subjetiva da proteção, porém não demonstra, isoladamente, que o bem protegido seja materialmente indivisível. Por conseguinte, confundir universalidade com natureza difusa significaria converter uma característica comum a inúmeros direitos fundamentais em fundamento classificatório suficiente para apenas uma de suas dimensões.

Explico.

A distinção entre direitos transindividuais e individuais homogêneos torna-se, então, imprescindível, uma vez que a natureza coletiva do direito material não decorre da existência de múltiplos titulares interessados em determinada providência, nem, tampouco, da possibilidade de utilização de instrumentos processuais coletivos. Direitos individuais homogêneos conservam sua individualidade e divisibilidade, a despeito da tutela coletiva em razão de sua origem comum; os direitos transindividuais, diversamente, apresentam objeto indivisível e titularidade não individualmente determinada. Entendeu, leitor? Pensemos no buraco de uma rodovia: os danos aos pneus de cem motoristas geram direitos individuais homogêneos, somados por mera adição contábil; a segurança da via, por sua vez, constitui objeto indivisível, irredutível a cotas-partes. Ou seja, a natureza do direito material antecede a escolha do instrumento processual destinado à sua proteção.[7]

Aplicada ao trânsito seguro, essa premissa revela o equívoco da classificação reducionista: a condição objetiva de circulação não constitui mera reunião de pretensões individuais à ausência de acidentes, e o bem protegido possui uma dimensão material indivisível, cuja reposição — a exemplo da sinalização viária — beneficia ao mesmo tempo uma coletividade indeterminada, justificando deveres estatais de proteção de um bem jurídico difuso e não meramente prestacionais.

Isso não significa, evidentemente, que todas as vias de determinado município apresentem condições idênticas de segurança, nem que o risco experimentado por cada usuário seja equivalente. Uma deficiência pode encontrar-se territorialmente delimitada e atingir determinados participantes com maior intensidade, sem que a condição coletiva de segurança se converta, por essa razão, em objeto individualmente apropriável. Noutros termos, a indivisibilidade deve ser examinada no âmbito da situação juridicamente protegida, não confundida com a uniformidade espacial da circulação ou com a identidade das consequências experimentadas pelos seus participantes.

Tem-se, assim, um primeiro fundamento relevante para acompanhar Santos, visto que o trânsito em condições seguras, enquanto condição objetiva e compartilhada de circulação, apresenta natureza difusa, não se confundindo com os direitos individuais à reparação dos danos eventualmente produzidos por sua violação. Mas seria suficiente para encerrar a controvérsia? Evidentemente, não. A aporia classificatória permanece, pois a segunda dimensão também comporta posições coletivas e a terceira não pode ser identificada mediante critério exclusivamente quantitativo de titularidade. Ora, falta demonstrar por que a solidariedade, no caso da segurança viária, possui função estrutural na própria constituição do direito protegido.

Retornemos, então, à página 28 de Honorato, onde, ao examinar outras dimensões dos direitos fundamentais, o autor reconhece expressamente a solidariedade e encontra no art. 29, § 2º, do CTB uma manifestação normativa das responsabilidades recíprocas entre os participantes da circulação[8], estabelecendo uma distribuição de deveres que afasta a equivalência material entre os sujeitos e dimensiona as obrigações conforme o porte dos veículos e o grau de vulnerabilidade dos usuários a proteger. Portanto, o legislador não se limita a recomendar cordialidade, ao contrário, ele organiza juridicamente relações de circulação nas quais o exercício de faculdades individuais interfere nas condições de segurança dos demais participantes.

Ora, convenhamos: a solidariedade não comparece, nesse contexto, como sentimento moral acrescentado à disciplina administrativa; é uma exigência normativa que participa da constituição das relações protegidas. O condutor não exerce sua liberdade sobre espaço juridicamente exclusivo — diga-se de passagem, uma fantasia de autocrata do volante —, do mesmo modo que o pedestre não utiliza a via independentemente das condutas e dos riscos produzidos pelos demais. A proteção de cada participante encontra-se relacionada à preservação das condições coletivas de circulação, organizadas por meio de deveres diferenciados, reciprocidade jurídica e atuação institucional.

A contribuição dogmática que se pretende acrescentar às construções examinadas reside precisamente na separação entre três planos relacionados, mas não equivalentes: (i) o objeto jurídico protegido, compreendido como condição coletiva e indivisível de segurança da circulação; (ii) a titularidade difusa dessa condição, sem exclusão das posições individuais que possam surgir de sua violação; (iii) a estrutura das obrigações destinadas à sua preservação, que compreende deveres públicos de organização e proteção e comandos legais individualmente imputáveis segundo competências, funções e riscos.

Se chegamos até aqui, não é evidente que a matriz prestacional jamais resolveria o problema sozinho?

Bingo! O direito protegido possui objeto indivisível, titularidade difusa e estrutura solidária de preservação; é precisamente a conjugação desses elementos que confere maior adequação dogmática à classificação do trânsito seguro na terceira dimensão. Ora, a existência de prestações estatais descreve uma modalidade necessária de sua concretização, mas não demonstra a predominância da segunda dimensão. Dito de outra maneira, não se pode confundir aquilo que o Estado deve fazer com aquilo que o direito é, visto que a existência de prestações estatais não altera a natureza do bem jurídico protegido, nem, tampouco, transforma a solidariedade em uma questão secundária. Por conseguinte, o que se está em jogo não é apenas a atuação do Estado, é a própria preservação das condições que tornam possível uma experiência compartilhada de circulação, e reduzir essa proteção à gramática prestacional é perder de vista justamente o que se pretendia explicar.

Voltemos, então, àquelas duas páginas de Honorato. Na primeira, a segunda dimensão; dez páginas adiante, a solidariedade. Não se encontrou entre elas contradição necessária, tampouco se demonstrou que a identificação da solidariedade fosse suficiente, isoladamente, para resolver a controvérsia. Encontrou-se, isto sim, uma dificuldade que a classificação adotada não superou integralmente, qual seja, justificar por que a natureza prestacional de determinadas obrigações deveria governar o enquadramento predominante de um direito cuja proteção possui objeto indivisível, titularidade difusa e estrutura solidária.

No frigir dos ovos, o problema não está na existência das prestações estatais; está em permitir que uma das modalidades de realização do direito ocupe, na explicação jurídica, o lugar do próprio objeto que lhes confere fundamento. Curioso, não? As duas páginas continuam onde sempre estiveram. A dificuldade é que, depois de examinadas conjuntamente, já não permitem encerrar a discussão com a mesma tranquilidade classificatória.

Paulo Daniel Ferreira de Menezes é advogado e docente convidado do módulo de Direito Constitucional e Administrativo da Pós-Graduação em Direito de Trânsito da Faculdade Legale. Pós-graduado em Direitos Humanos (I9 Educação, 2026), Direito Administrativo (IPEMIG, 2022), Direito de Trânsito (Legale, 2022) e Direito Público e Direito e Processo Constitucional (Legale, 2025). Atualmente, cursa especialização em Direito Penal e Criminologia pelo Instituto de Criminologia e Política Criminal (ICPC), bem como em Filosofia e Teoria Geral do Direito pela Faculdade I9. Instagram: @adv.danielmenezes.

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[1] HONORATO, Cássio Mattos. Trânsito seguro: direito fundamental de segunda dimensão. Revista dos Tribunais, São Paulo, ano 100, n. 911, p. 107-169, set. 2011. As páginas 18 e 28, mencionadas no texto, correspondem à paginação interna da reprodução digital do artigo.

[2] SANTOS, Juliano Viali dos. Trânsito em condições seguras: paradigmas e acepções jurídicas do artigo 1º do Código de Trânsito Brasileiro. 2006. Monografia (Especialização em Direito de Trânsito) – Fundação Irmão José Otão, Pontifícia Universidade Católica do Rio Grande do Sul, Porto Alegre, 2006. p. 59.

[3] BONAVIDES, Paulo. Curso de direito constitucional. 26. ed. São Paulo: Malheiros, 2011. p. 564-565, 569-570. Cf. SARLET, Ingo Wolfgang. A eficácia dos direitos fundamentais: uma teoria geral dos direitos fundamentais na perspectiva constitucional. 10. ed. Porto Alegre: Livraria do Advogado, 2009. p. 48-50.

[4] BONAVIDES, 2011, p. 564.

[5] HONORATO, 2011, p. 18-19 da reprodução digital.

[6] SANTOS, 2006, p. 53-62.

[7] ZAVASCKI, Teori Albino. Processo coletivo: tutela de direitos coletivos e tutela coletiva de direitos. 7. ed. rev., atual. e ampl. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2017. p. 38-42.

[8] HONORATO, 2011, p. 27-29 da reprodução digital. Cf. SANTOS, 2006, p. 106-109.